關(guān)于華夏歷代王朝對基層的治理，有一個著名的所謂“皇權(quán)不下縣”的概念，意思是朝廷對縣城之外的廣闊鄉(xiāng)村，基本采取放任自流的態(tài)度，讓當(dāng)?shù)氐淖谧迨考潅冇绵l(xiāng)規(guī)民約處理日常事務(wù)，只要能按時按量的完成官府的賦稅徭役之類任務(wù)、不發(fā)生什么惡性案件，地方官們是不會下基層的。應(yīng)該說這種狀態(tài)用來形容明清這樣王朝衰微的時代，確實(shí)有些道理，但是對漢朝、唐朝這樣強(qiáng)勢王朝來說，就不一定正確了，相反早期王朝對包括鄉(xiāng)村在內(nèi)的基層，都是有著極強(qiáng)的控制力度的。

而導(dǎo)致朝廷對基層控制衰減的一大主因，則是古代吏員的地位越來越低導(dǎo)致的。無論哪個朝代，朝廷任命的正式官員的數(shù)量都是十分有限的，哪怕是以“冗官”危害著稱的宋朝，其官員總數(shù)也不過數(shù)萬，其中還包含了很多沒有實(shí)權(quán)的恩蔭和掛名虛官。而具體到某州某縣，官員就更少了，顯然要有效治理地方需要給官員們配置眾多的助手下屬才行。這些助手一般有兩個來源：一種是官員自己征辟的僚屬、另一種就是朝廷任命的吏員，前者并無定制，后者則有編制上的要求。

首個大一統(tǒng)王朝秦朝官制和法例繁瑣但嚴(yán)謹(jǐn)，地方吏員也是龐大精密的治理體系的一部分，他們的存在使得秦律能推行到全國的每個角落，而此時吏員和官員都是一體，只不過層級不同而已，理論上底層吏員也有上升為朝廷大員的機(jī)會。之后的漢朝雖然官制律令都比秦朝大大簡化，但官吏之間也同樣沒有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆纸?。小小的吏員也完全由可能通過舉薦、征辟、察舉等各種方式上升為官員，因此漢朝能通過對鄉(xiāng)、里、亭等基層機(jī)構(gòu)對鄉(xiāng)村有效掌控。

魏晉南北朝時情況略有不同，以門第定高下的“九品中正制”讓中高級官職被高門貴族壟斷，但低級官員和吏員則繼續(xù)由寒門庶族充任，對鄉(xiāng)村的控制力度并不低，反而因?yàn)榉至褷顟B(tài)的存在而有所加強(qiáng)。隋唐王朝開創(chuàng)了科舉取士制度，打破了門閥士族壟斷官位的局面，而吏員既可以參加科舉考試、也可以依靠資歷積累升遷為官，所以隋唐前期能有效地動員起舉國資源、大力開疆拓土。這種局面直到趙宋王朝建立之后才有了根本改變。

宋朝是科舉出身的文臣士大夫完全掌控朝政的第一個朝代，此時基層的吏員雖然嫻熟政務(wù)，但是卻被士大夫視為賤役、官吏之間開始變得界限分明。當(dāng)然真正讓這種界限成為不可逾越的天塹的，還是在明朝。貧苦農(nóng)家出身的朱元璋憎惡基層吏員的貪腐橫暴，不僅嚴(yán)格限制其編制、而且封閉了他們上升的通道，胥吏子弟是無法通過科舉改變命運(yùn)的。但這反而讓胥吏們完全控制了底層社會，數(shù)年一任的地方官們只能依靠他們來執(zhí)行政令，從而大大降低了朝廷對鄉(xiāng)村的管控，之后的清朝更是讓這種情況更加惡化。