清朝內(nèi)閣制度是清朝時期實行的內(nèi)閣制度。清朝入關(guān)之前，后金(清)中央機(jī)關(guān)無內(nèi)閣。清軍入關(guān)之后，清王朝建立起全國政權(quán)，沿襲明朝內(nèi)閣制度始設(shè)內(nèi)閣。然而，內(nèi)閣在清初成為定制，卻經(jīng)歷了相當(dāng)長的時間，歷時共二十七年(順治元年至康熙九年)，才最后確定下來，這是一個充滿權(quán)力之爭而又復(fù)雜的反復(fù)過程。

清朝內(nèi)閣的主要官員定為大學(xué)士滿、漢各一人，均為正一品;協(xié)辦大學(xué)士滿、漢各一人，均為從一品;學(xué)士滿六人，漢四人，均為從二品。內(nèi)閣大學(xué)士自定為正一品后，遂成為有清一代最高的官員，猶如歷代的宰相，地位極為尊崇。每一大學(xué)士均有殿閣頭銜，如文華殿大學(xué)士、文淵閣大學(xué)士等，被尊稱為“中堂”。

清朝也承襲明朝的票擬制度，但是內(nèi)閣的權(quán)力愈來愈低。特別是雍正帝時設(shè)立軍機(jī)處以后，內(nèi)閣變成只是辦理例行事務(wù)的機(jī)構(gòu)，一切機(jī)密大政均歸于軍機(jī)處辦理。

確立制度

順治元年(1644年)五月初三，多爾袞進(jìn)入北京后，諭令故明官員說：“各衙門官員俱照舊錄用，可速將職名開報，如虛飾假冒者罪之。其避賊回籍，隱居山林者，亦具以聞，仍以原官錄用?！背趿?，又“令在京內(nèi)閣、六部、都察院等衙門官員，俱以原官與滿官一體辦事”。這樣，清廷定鼎燕京伊始，便全部承襲了原明內(nèi)閣等中央機(jī)構(gòu)，原明官員也獲留任，與滿官一體辦事，由諸王管部務(wù)，中央政權(quán)機(jī)構(gòu)迅速運轉(zhuǎn)起來。六部尚書初由滿員擔(dān)任，漢官只能任侍郎。順治五年(1648年)七月，“設(shè)六部漢尚書，都察院漢左都御史，各一員”。陳名夏等六人分任漢尚書，徐起元為都察院漢左都御史。六部、都察院實行滿漢復(fù)制，此后成為定制。但在清人“首崇滿洲”的既定國策下，“權(quán)歸滿人”，漢官只能仰承其鼻息。

多爾袞雖明令原明內(nèi)閣官員與滿官一體辦事，但其時重要本章的票擬之權(quán)并不在內(nèi)三院，順治元年(1644年)六月，大學(xué)士馮銓、洪承疇力爭恢復(fù)內(nèi)閣的票擬之權(quán)。多爾袞聽從了他們的建議。馮銓、洪承疇等原明降清大學(xué)士，意在將內(nèi)三院的職掌恢復(fù)到明內(nèi)閣的票擬大權(quán)，多爾袞表示同意，這在實際上沿襲了明朝內(nèi)閣制度。然而，票擬不到一年，多爾袞即認(rèn)為，“凡陳奏章，照故明例，殊覺遲誤”，往往誤事，于是決定，各部院以及各省文武官員奏章不再經(jīng)由內(nèi)院大學(xué)士票擬。所奏與六部無涉者，如條陳政事、外國機(jī)密、奇特謀略等本章，“俱赴內(nèi)院轉(zhuǎn)奏”。于是，票擬之權(quán)又形同虛設(shè)，這表明了清初統(tǒng)治者不愿有一個靡不所領(lǐng)的權(quán)重內(nèi)閣，惟恐大權(quán)旁落。同時，也與當(dāng)時內(nèi)三院及廷臣中漢官南北之爭有著密切的關(guān)系。

順治時期

順治七年(1650年)，攝政王多爾袞死后，受多爾袞寵信的馮銓被要求致仕。順治八年(1651年)七月，以吏部尚書陳名夏為弘文院大學(xué)士。后因陳名夏案被革職。漢官南北之爭又與滿族貴族間的矛盾雜糅在一起。

順治帝親政后，“好漢語，慕華制”，“求賢圖治”，不顧滿族貴族的反對，重用漢官，北人南人兼用。順治十年(1653年)，陳名夏、馮銓先后復(fù)秘書院大學(xué)士、弘文院大學(xué)士任。順治帝諭大學(xué)士洪承疇、陳名夏等，將親考翰林官，以其文之優(yōu)劣定高下，以備用，于是南北之爭又起。馮銓于召對時說：“南人優(yōu)于文而行不符，北人短于文而行或善。今取文行兼優(yōu)者用之可也”。竭力排斥南人。而陳名夏曾譏笑北人說：“北方之習(xí)喜于抄舊，喜于好用不可讀之句與字。”認(rèn)為“可笑可怪至此”!又說：北人“入署官人，強(qiáng)言談文，蓋足非笑”。冷嘲熱諷，認(rèn)為北人不學(xué)無術(shù)，卻又不懂裝懂，“強(qiáng)言談文”。陳名夏看不起北方人，故“所推轂?zāi)先松醣姡〖捎诒薄?。南北之爭勢同水火。順治帝也知其彼此互不相讓，說：“馮銓與陳名夏素相矛盾，朕所習(xí)知?！笨伤麉s以馮銓之言為是，對陳名夏心存一定戒心，這是因為陳名夏曾入東林黨的緣故。

內(nèi)三院漢官大學(xué)士及其間南北之爭，又與滿族貴族內(nèi)部矛盾糾葛在一起，使總領(lǐng)百官的內(nèi)閣難于形成定制。直到順治十五年(1658年)七月，“慕華制”的順治帝“斟酌往制”，使名義相符，“共襄化理”，命令“除去內(nèi)三院秘書、弘文、國史名色”，銷毀三院舊印，仿明制，改稱內(nèi)閣，滿文稱為多爾吉衙門。另設(shè)翰林院，滿文稱筆帖黑衙門。內(nèi)閣大學(xué)士俱加殿閣銜，大學(xué)士為正五品，低于六部尚書(正二品)，但大學(xué)士多以尚書入閣，所以實際上享受正二品。大學(xué)士品級之低，正說明清統(tǒng)治者還沒有把內(nèi)閣置于總制均衡的地位，以防大學(xué)士權(quán)力過大。

改制分化

順治十八年(1661年)正月，順治帝去世，八歲的康熙帝玄燁繼位，由索尼、蘇克薩哈、遏必隆、鰲拜四大臣輔政，滿族貴族中保守勢力執(zhí)政，以順治帝遺詔中有“紀(jì)綱法度，用人行政，不能仰法太祖太宗謨烈”為由，宣布“率循祖制，咸復(fù)舊章，以副先帝遺意”。又恢復(fù)內(nèi)三院，“其內(nèi)閣、翰林院名色，俱停罷”。康熙八年(1669年)，康熙帝清除鰲拜及其同黨后，于康熙九年(1670年)八月，承繼順治十五年(1658年)之制，“命改內(nèi)三院為內(nèi)閣，設(shè)立翰林院”。大學(xué)士兼殿閣銜，并兼尚書，學(xué)士兼侍郎。至此，清代內(nèi)閣之制穩(wěn)定。雍正皇帝即位后，內(nèi)閣中的滿洲大學(xué)士仍擁有較大的權(quán)力，繼續(xù)與議政王大臣遙相呼應(yīng)，“承旨出政，票擬本章”，嚴(yán)重影響著封建專制主義中央集權(quán)制的穩(wěn)定。雍正帝在與堅持“議政制”的滿族親貴的斗爭中，以“緊急處理西北軍務(wù)”為契機(jī)設(shè)立了“軍機(jī)處”，終于為封建專制主義皇權(quán)的進(jìn)一步發(fā)展掃除了障礙。

內(nèi)閣大學(xué)士的品級，到雍正八年(1730年)，定滿、漢大學(xué)士為正一品，至此，大學(xué)士成為清朝最高品級的文官，猶如歷代的丞相。內(nèi)閣學(xué)士的品級為從二品，均兼侍郎銜。他們的職責(zé)是：滿學(xué)士掌奏本章，漢學(xué)士掌批“題本”(內(nèi)外官員匯報皇帝之文書)。按其應(yīng)有職權(quán)，并不止此。乾隆十三年(1748年)，定大學(xué)士所兼殿閣為三殿三閣。三殿是：保和殿、文華殿、武英殿;三閣是：文淵閣、東閣、體仁閣。大學(xué)士定員每殿閣滿漢各二人。禮親王昭梿說：“文皇(皇太極)踐祚之初，改內(nèi)閣為三院，曰弘文，曰秘書，曰國史，皆置大學(xué)士、學(xué)士等官，蓋仿宋昭文、集賢之制。入關(guān)后仍沿其制。至順治十五年，始復(fù)從明制，改設(shè)中和殿、保和殿、武英殿、文華殿、文淵閣、東閣諸大學(xué)士名。乾隆十三年，特旨罷中和殿大學(xué)士，改為體仁閣，以配三殿三閣之名焉?！贝髮W(xué)士地位尊崇，“其品列皆首文班。任軍機(jī)者，自親王外，其領(lǐng)袖必大學(xué)士，唐、元三公尚不及也”。

乾隆時任軍機(jī)處章京的管世銘在其《鶴半巢詩集·序》中說，內(nèi)閣、議政處、南書房三者的職掌分別是：“國家初制，章疏票擬主之內(nèi)閣，軍國機(jī)要主之議政處，其特頒詔旨，由南書房、翰林院視草?！庇赫O(shè)置軍機(jī)處后，大權(quán)歸之，“機(jī)要章奏皆下焉。詔旨有明發(fā)、有密寄，由(軍機(jī))大臣面呈指揮具稿以進(jìn)。自是內(nèi)閣票擬特尋常吏事，而政本悉出機(jī)庭，兼議政、視草而一之”。至乾隆時，內(nèi)閣權(quán)更輕，票擬本章只是例行公事，“凡閣臣不入樞府(軍機(jī)處)者，則一切要政皆不得預(yù)聞，宰相備位而已”。內(nèi)閣實際職權(quán)自清至乾隆間的遞變，正如《清史稿·大學(xué)士年表·序》所說，“清大學(xué)士，沿明舊名，例稱政府，實則國初有議政處以掣其柄。雍正以后，承旨寄信有軍機(jī)處，內(nèi)閣宰輔，名存而已”。

清末時期

宣統(tǒng)二年(1910年)九月，各省代表在資政院會議上提出要求頒布憲法、組織內(nèi)閣、開設(shè)議院等要求，而且奉天的代表要求第二年就召開國會，并認(rèn)為軍機(jī)大臣責(zé)任不明，要求設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣。

宣統(tǒng)三年(1911年)五月八日，清政府仿照西方建立責(zé)任內(nèi)閣，軍機(jī)處和舊內(nèi)閣被撤銷。接著，攝政王載灃宣布推出新的責(zé)任內(nèi)閣，基本維持了舊體制的人選，13個大臣之中，漢人僅有4個，蒙古旗人1個，滿人得了8個，而8個滿人中，皇族又占了5個，因此當(dāng)時都稱它為“皇族內(nèi)閣”，成為君權(quán)的延伸。它的成立表明清政府根本無意實行君主立憲，只是借“立憲”之名集權(quán)皇族，抵制革命。在當(dāng)時，皇族內(nèi)閣令全國輿論大嘩。直接導(dǎo)致了國內(nèi)反清情緒的高漲，促進(jìn)了民族革命的爆發(fā)。

同年十一月一日，清廷宣布解散皇族內(nèi)閣，任命袁世凱為內(nèi)閣總理大臣，要他趕快從前線回京，籌組“責(zé)任內(nèi)閣”。十六日組織新內(nèi)閣，以梁郭彥為外務(wù)大臣，趙秉鈞為民政大臣，嚴(yán)修為度支大臣，唐景崇為學(xué)務(wù)大臣，王士珍為陸軍大臣，薩鎮(zhèn)冰為海軍大臣，沈家本為司法大臣，張謇為農(nóng)工商大臣，楊士琦為郵傳部大臣，達(dá)壽為理藩大臣。并以胡惟德、烏珍、陳錦濤、楊度、田文烈、譚學(xué)衡、梁啟超、熙彥、梁加浩、榮勛分任各部副臣。