唐代政府和漢代之不同，若以現(xiàn)在話來說，漢宰相是采用領(lǐng)袖制的，而唐代宰相則采用委員制。換言之，漢代由宰相一人掌握全國行政大權(quán)，而唐代則把相權(quán)分別操掌于幾個部門，由許多人來共同負(fù)責(zé)，凡事經(jīng)各部門之會議而決定。漢朝只有一個宰相，但遇政府有大政事，亦常有大會議，這是皇帝宰相和其他廷臣的會議。唐代則把相權(quán)劃分成幾個機(jī)關(guān)，這幾個機(jī)關(guān)便須常川會議，來決定政府一切最高政令。漢代宰相下有副宰相，御史大夫，我們也可說，宰相掌握的是行政權(quán)，御史大夫掌握的是監(jiān)察權(quán)。唐代宰相共有三個衙門，當(dāng)時稱為三?。阂恢袝?，二門下省，三尚書省。此三省職權(quán)會合，才等于一個漢朝的宰相，而監(jiān)察權(quán)還并不在內(nèi)。

中書省首長為中書令，門下省主管長官為侍中，尚書省長官為尚書令。唐分官階為九品，第一二品官，均以處元老，不負(fù)實(shí)際行政責(zé)任。三品以下，始為實(shí)際責(zé)任官吏。中書令門下侍中及尚書令皆為三品官。若論此三省之來歷，尚書本是皇宮內(nèi)廷秘書，已在講漢代制度時講過。中書依官名論，也即是在內(nèi)廷管理文件之意。侍中則是在宮中侍奉皇帝。故就官職名義言，這三個官，原先本都是內(nèi)廷關(guān)。而到唐代，則全由內(nèi)廷官一變而為政府外朝的執(zhí)政長官，和以前性質(zhì)完全不同。其實(shí)宰和相，在春秋時代，也僅系封建貴族的家臣，但到秦漢則化私為公，變成了正式政府的執(zhí)政官。此后宰相失職，卻又有另一批皇帝內(nèi)廷私臣變成了正式執(zhí)政官的，便如唐代之三省。何謂失職?因宰相職權(quán)，本該領(lǐng)導(dǎo)政府，統(tǒng)治全國的，后來此項(xiàng)職權(quán)，被皇帝奪去了，皇帝把他們的私屬像中書門下尚書之類來代行政府宰相的職權(quán)，這是東漢以后魏晉南北朝時代的事?，F(xiàn)在到唐代，才有把以前宰相職權(quán)正式分配給三省。換言之，亦即是吧以前皇室濫用之權(quán)重交還政府。

現(xiàn)在再說中書門下尚書三省職權(quán)之分配：中書主發(fā)令。政府一切最高命令，皆由中書省發(fā)出。此種最高命令，名義上是皇帝的詔書，在唐代叫做“敕”。凡屬重要政事之最高命令，一定要皇帝下敕行之。但實(shí)際上皇帝自己卻并不擬“敕”，而系中書省擬定，此所謂“定旨出命”。

在中書省中除中書令為正長官外，設(shè)有副長官“中書侍郎”。中書侍郎之下，又有“中書舍人”，員額有七八人之多。中書舍人官位并不高，而他們卻有擬撰詔敕之權(quán)。遇中書發(fā)布命令，多由他們擬撰。

中國政治上的傳統(tǒng)觀念，對一意見之從違抉擇，往往并不取決于多數(shù)，如西方所謂之民主精神。而中國人傳統(tǒng)，則常求取決于賢人。春秋時即有“賢均從眾”之說(見《左傳》)。哪一人賢，就采納哪一人的意見，假若雙方均賢，則再來取決于多數(shù)。賢屬質(zhì)，眾屬量，中國傳統(tǒng)重質(zhì)不重量。中國人認(rèn)為只要其人是賢者，就能夠代表多數(shù)。不賢而僅憑數(shù)量，是無足輕重的。這一觀念，反映在漢代的選舉制度上，便極明顯。所以國家的選舉權(quán)，并不托付于社會一般民眾，而徑由地方長官行使之。照理，地方長官應(yīng)該擇賢而任。他既是一位賢長官，自能博采輿情，為國家選拔真才。這是理論。至于事實(shí)之不能全合于理論，則屬另一問題。

即如唐制，中書舍人擬稿，亦由諸舍人各自擬撰，是謂“五花判事”。然后再由中書令或中書侍郎就此許多初稿中選定一稿，或加補(bǔ)充修潤，成為正式詔書，然后再呈送皇帝畫一敕字。經(jīng)畫敕后，即成為皇帝的命令，然后行達(dá)門下省。所以唐代政府定旨出命之權(quán)，是操于中書省?；实壑煌猱嬰范?。待門下省主管長官侍中及副長官侍郎接獲此項(xiàng)詔書后，即加予復(fù)核，這是對此項(xiàng)命令之再審查。在門下省侍中侍郎之下，設(shè)有若干第三級官，謂之“給事中”。給事中官位并不高，但對皇帝詔書亦得參加意見。若門下省反對此項(xiàng)詔書，即將原詔書批注送還，稱為“涂歸”。意即將原詔書涂改后送還中書省重擬之意。涂歸亦稱“封駁”“封還”“駁還”等，其意義略相同。此項(xiàng)涂歸封駁之權(quán)則屬諸門下省。若以今日慣語說之，門下省所掌是一種副署權(quán)。每一命令，必須門下省副署，始得發(fā)生正式效能。如門下省不同意副署，中書命令便不得行下。詔敕自中書定旨門下復(fù)審手續(xù)完成后，即送尚書省執(zhí)行。尚書省則僅有執(zhí)行命令之權(quán)，而于決定命令則無權(quán)過問。

政事堂此種制度，亦有相當(dāng)麻煩處。如中書省擬好命令送達(dá)門下省，如遇門下省反對，即予涂歸封還，如是則此道命令等于白費(fèi)，即皇帝之“畫敕”亦等于無效。

故唐制遇下詔敕，便先由門下省和中書省舉行聯(lián)席會議，會議場所稱為“政事堂”。原先常在門下省舉行，后來又改在中書省召開。會議時，中書門下兩省長官及侍郎皆出席。若尚書省長官不出席政事堂會議，即事先不獲預(yù)聞命令決奪。

故唐人目光中，須中書門下始稱真宰相。唐太宗在未登基前，曾做過尚書令，即太宗即位，朝臣無敢再當(dāng)尚書令之職，因此尚書省長官尚書令常虛懸其缺。僅有兩個副長官，即尚書左仆射及右仆射。尚書左右仆射若得兼銜，如“同中書門下平章事”，及“參知機(jī)務(wù)”等名，即得出席政事堂會議，獲得真宰相之身份。最先尚書仆射都附此職銜，所以三省全是真宰相。但到開元以后，即尚書仆射不再附有出席政事堂之職銜了。如是則他們只有執(zhí)行命令之權(quán)，而無發(fā)布命令及參與決定命令之權(quán)。他們職掌的，并非政府的最高職權(quán)，因此也不得認(rèn)為真宰相。

但唐制除三省長官外，也有其他較低級官員而得附參知機(jī)務(wù)或同三品平章事等職銜的，如是則此人亦得參與政事堂會議。此如現(xiàn)今內(nèi)閣中之不管部大臣，行政院中之不管部的政務(wù)委員，雖非某一部的主管長官，而得出席政務(wù)會議，預(yù)聞國家大政決奪。此等人必是官位雖低而早負(fù)時望的，始得加此職銜。當(dāng)時的尚書省，則略等于現(xiàn)在的行政院。因他只管行政，不管出命。政府的最高機(jī)構(gòu)，則在政事堂。凡屬皇帝命令，在敕字之下，須加蓋“中書門下之印”，即須政事堂會議正式通過，然后再送尚書省執(zhí)行。若未加蓋“中書門下之印”，而由皇帝直接發(fā)出的命令，在當(dāng)時是認(rèn)為違法的，不能為下面各級機(jī)關(guān)所承認(rèn)。故說“不經(jīng)　閣鸞臺，何得為敕”(中書省武則天改稱鳳閣，門下省武則天改稱鸞臺)，這仍是說一切皇帝詔命，必經(jīng)中書門下兩省。其實(shí)則皇帝的詔敕，根本由中書擬撰。

但中國傳統(tǒng)政治，仍有一大漏洞。在唐代，也并無皇帝決不該不經(jīng)中書門下而徑自頒下詔書之規(guī)定。這是中國傳統(tǒng)政治制度下一中通融性。往往每一制度，都留有活動變通之余地，不肯死殺規(guī)定，斬絕斷制。因此中國皇帝不致如英國皇帝般被逼上斷頭臺，或限定他不得為種種活動。事實(shí)上唐代也確有不經(jīng)中書門下而皇帝隨便下命令的。不經(jīng)　閣鸞臺何為敕，此是留祎之批評武則天的話，而劉祎之因此遭了殺身之禍。

武則天以下的唐中宗，也便不經(jīng)兩省而徑自封拜官職。但中宗究竟心怯，自己覺得難為情，故他裝置詔敕的封袋，不敢照常式封發(fā)，而改用斜封。所書“敕”字，也不敢用朱筆，而改用墨筆。當(dāng)時稱為“斜封墨敕”。此即表示此項(xiàng)命令未經(jīng)中書門下兩省，而要請下行機(jī)關(guān)馬虎承認(rèn)之意。在當(dāng)時便認(rèn)為這是一件值得大書特書之事，因此在歷史上傳下。當(dāng)時唐中宗私下所封之官，時人稱之為“斜封官”，因其未經(jīng)正式敕封手續(xù)而為一般人所看不起。

據(jù)此一例，便知中國傳統(tǒng)政治，本不全由皇帝專制，也不能說中國人絕無法制觀念。但中國政治史上所規(guī)定的一切法制，有時往往有不嚴(yán)格遵守的，此亦是事實(shí)。但嚴(yán)格說來，則此等事總屬胡鬧，不可為訓(xùn)。只因鬧得不大，皇帝私下只封幾個小官職，也不致有大影響。

根據(jù)這一點(diǎn)看，中國過去的政治，不能說皇權(quán)相權(quán)絕不分別，一切全由皇帝專制。我們縱要說它是專制，也不能不認(rèn)為還是一種比較合理的開明的專制。它也自有制度，自有法律，并不全由皇帝一人的意志來決定一切的。我們現(xiàn)在應(yīng)該注意在它的一切較詳密的制度上，卻不必專在專制與民主的字眼上爭執(zhí)。

再說回來，唐代中書門下省參加政事堂會議的，多時有至十幾人，最少則只有兩人，即中書令及門下侍中。開會時有一主席，稱為“執(zhí)筆”。討論結(jié)果，由他綜合記錄，等于現(xiàn)在之書記長。此項(xiàng)主席輪流充任。有時一人輪十天，有時一人輪一天。大家的意見，不僅由他綜合記錄，而且最后文字決定之權(quán)亦在他。這是唐代宰相一職，在采用委員制中的首席來代替領(lǐng)袖制的一種運(yùn)用與安排。

國家一切最高政令，一經(jīng)政事堂會議決定后，便送尚書省執(zhí)行，尚書省是政府里最高最大的行政機(jī)構(gòu)。尚書省共分六部，即吏部、戶部、禮部、兵部、刑部、工部。此六部制度，自唐代以至清代末年，推行了一千多年，不過六部次序有時略有改動。

唐開始時是吏禮兵民(戶部)刑工，唐太宗是改為吏禮民(戶)兵刑工，至宋朝初年次序是吏兵刑民(戶)工禮，宋神宗時王安石變法，其次序?yàn)槔魬舳Y兵刑工，這次序遂為以后所沿襲。

吏部主管人事及任用之權(quán)，官吏必先經(jīng)過考試，再由吏部分發(fā)任用。五品以上官，由宰相決定，但吏部可以提名。五品以下官，宰相不過問，全由吏部依法任用。戶部掌管民政戶口等事，吏部主管宗教教育事宜，兵部掌軍事，刑部掌司法，工部主管建設(shè)，各有職掌。若以之比擬漢代之九卿，這不能不說是一大進(jìn)步。漢代九卿如光祿勛，就官名本義論，等于是皇帝的門房，不脫宮廷私職的氣味。唐代正名為吏部，掌管人事，名稱恰當(dāng)。又如漢代掌軍事的為“衛(wèi)尉”，衛(wèi)仍對宮廷言，唐代稱為兵部，職名始正。太常卿就名義言，也偏在皇家私的祭祀，唐代改為禮部，便確定為政務(wù)官了。

我們只論漢唐兩代官名之改革，便見中國政治史上政治意識之絕大進(jìn)步。漢代九卿，就名義論，只是辦理皇室內(nèi)廷事的家務(wù)官，唐代始正式有六部尚書，顯然成為管理國家政務(wù)的機(jī)構(gòu)，不像漢代只似皇帝的侍從。此為中國政治史上一大進(jìn)步，無論從體制講，從觀念講，都大大進(jìn)步了。

尚書省乃唐代中央政府組織最龐大的機(jī)構(gòu)，其建筑亦相當(dāng)龐大?？傓k公廳名為“都堂”，兩旁為左右兩廂，吏戶禮三部在左，兵刑工三部在右。由左右仆射分領(lǐng)。每部分四司，六部共二十四司。每部之第一司即為本司，如吏部之第一司為吏部司是。其余各司各有名稱。尚書省各部主管，上午在都堂集體辦公，遇事易于洽商，下午各歸本部分別辦公。如有“參知機(jī)務(wù)”或“同平章事”銜者，可去政事堂出席最高政事會議。無此等銜者，則專在本省辦公。

唐代有名巨著《唐六典》一書，即因記載此尚書省中六部之組織，用人，職務(wù)分配等而名。此書對當(dāng)時政府各部門各組織之各項(xiàng)政權(quán)及人事分配，均有詳細(xì)規(guī)定。此書遂成為中國歷史上行政法規(guī)之巨典，此后宋明清各代，均重視此寶貴法典，奉為圭臬。千余年來，國家推行政務(wù)，大體以此書為典范，無多變更。此后中央政府之變動，只在中書門下發(fā)命令的部分，至于執(zhí)行命令的尚書省六部制度，則從未有大變更。

此《唐六典》一書，系唐玄宗時，大體依唐代現(xiàn)行法規(guī)而纂輯，可說是當(dāng)時的具體事實(shí)與現(xiàn)行制度，與本之理想和希望者不同。中國歷史上關(guān)于政治制度方面有兩大名著，亦為《周禮》，一即《唐六典》。前書為中國先秦時代人之烏托邦，純系一種理想政府的組織之描寫。亦可謂是一部理想的憲法。其最堪重視者，乃為政治理想之全部制度化，而沒有絲毫理論的痕跡，只見為是具體而嚴(yán)密的客觀記載。我們讀此書，便可想見中國古代人之政治天才，尤其在不落于空談玄想，而能把一切理論化成具體事實(shí)而排列開來之一層。所以《周禮》雖不是一部歷史書，不能作為先秦時代的制度史大體上看，而實(shí)是一部理論思想的書，應(yīng)為講述先秦政治思想之重要材料。

至于《唐六典》，則確已是唐代實(shí)際的行政法規(guī)，為唐代政府所真實(shí)遵循。雖富理想而已成事實(shí)。只由《周禮》而演進(jìn)到《唐六典》，這一步驟，也可認(rèn)為是中國政治歷史上一極大的進(jìn)步。但我們談《唐六典》的，仍不應(yīng)僅當(dāng)它是一部歷史書，為記載唐代現(xiàn)實(shí)制度的書，而應(yīng)同時當(dāng)它是一部理論和思想的書看。因唐代人對政治上的種種理論和思想，都已在此書中大部具體化制度化了。制度的背后，都應(yīng)有理論和思想。一切制度，決不會憑空無端地產(chǎn)生。若我們忽略了中國以往現(xiàn)實(shí)的政治制度，而來空談中國人以往的政治思想，也決無是處。

以上資料節(jié)選自《中國歷代政治得失》/生活.讀書.新知三聯(lián)書店，著者：錢穆(臺灣)