在我國古代的封建王朝由于條件有限，不能對(duì)所能觸及的所有地方都實(shí)行郡縣統(tǒng)治，特別對(duì)一些偏遠(yuǎn)的少數(shù)民族地區(qū)更是無法實(shí)施有效的郡縣統(tǒng)治，但又不能放棄，于是，為了籠絡(luò)一些少數(shù)民族勢力而使之不生異心，智慧的中原王朝便想出了一個(gè)古代版的“一國兩制”，甚至是“一國多制”政策，那就是充滿智慧的羈縻政策。所謂“羈”就是用軍事和政治的壓力加以控制，“縻”就是以經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)利益給以撫慰，即在少數(shù)民族地區(qū)設(shè)立特殊的行政單位，保持或基本保持少數(shù)民族原有的社會(huì)組織形式和管理機(jī)構(gòu)，承認(rèn)其酋長、首領(lǐng)在本民族和本地區(qū)中的政治統(tǒng)治地位，任用少數(shù)民族地方首領(lǐng)為地方官吏，除在政治上隸屬于中原王朝、經(jīng)濟(jì)上有朝貢的義務(wù)外，其余一切事務(wù)均由少數(shù)民族首領(lǐng)自己管理。

這種羈縻統(tǒng)治起源于戰(zhàn)國時(shí)期秦國滅巴蜀之后，據(jù)史載，“秦惠王并巴中，以巴氏為蠻夷君長，世尚秦女，其巴氏爵比不更?！鼻卣淹跖c巴人盟誓，“秦犯夷，罰黃龍一雙;夷犯秦，輸清酒一鐘?！睗h朝對(duì)秦國的這種做法也有繼承和發(fā)展，冊封少數(shù)民族首領(lǐng)為“王”“侯”“長”，又采用和親、朝貢、互市等方法進(jìn)一步籠絡(luò)。

南北朝時(shí)，由于中原王朝力量非常孱弱，往往會(huì)同時(shí)出現(xiàn)多個(gè)政權(quán)均聲稱自己是天下之主，要求周邊諸國朝貢的局面。各小國無奈只好同時(shí)向多個(gè)大國朝貢，更有一些國家一邊接受朝貢，一邊又向更大的政權(quán)朝貢。使得這一時(shí)期的朝貢體系呈現(xiàn)出多元的網(wǎng)狀特征。這段時(shí)間內(nèi)中原政權(quán)往往采取“羈縻”政策取代原有的冊封制度，最主要的特點(diǎn)是，封賜的不再僅僅是王號(hào)，而是和直屬官員相同的官職，比如南朝宋順帝就曾封百濟(jì)國君為“鎮(zhèn)東大將軍”，封日本國君為“安東大將軍”(看來這南朝宋國雖不大，卻不失大國氣度啊!)。

到了隋唐，特別是唐朝時(shí)期，這種做法成了正式的國家制度，形成了“懷柔遠(yuǎn)人，義在羈縻”的民族政策，使在“遐荒絕域、刑政殊于函夏”的羈縻府州制度得以全面推行。唐太宗時(shí)開始，更是達(dá)到了普遍封賜各內(nèi)屬的地方首領(lǐng)官職，設(shè)立羈縻州、縣，以體現(xiàn)其“華夷一家”的思想。如渤海國君被封為“忽汗州大都督”、疏勒國君被封為“疏勒都督”等等。具體來說，唐朝實(shí)行的羈縻制度有三種情況：第一種是在唐朝軍事力量籠罩之下的地區(qū)設(shè)立的羈縻州、縣，其長官由部族首領(lǐng)世襲，內(nèi)部事務(wù)自治，并進(jìn)行象征性的進(jìn)貢，但是負(fù)有一些責(zé)任，如忠于中原政府、不得吞并其他羈縻單位和內(nèi)地州縣，以及按照要求提供軍隊(duì)等等，實(shí)際上中原政權(quán)將其視為領(lǐng)土的一部分，文書用“敕”;第二種是所謂的內(nèi)屬國，如疏勒、南詔、契丹等，一般封為都督或郡王，有自己的領(lǐng)土范圍，但是其首領(lǐng)的政治合法性來自於中原政府的冊封，不能自主，中原政權(quán)將其視為臣下，文書用“皇帝問”;第三種是所謂的“敵國”和“絕域之國”，如吐蕃、回紇、日本等，雖然可能亦有冊封，然多為對(duì)現(xiàn)實(shí)情況的追認(rèn)，其首領(lǐng)的統(tǒng)治合法性并不依賴中原政權(quán)的冊封，中原政權(quán)的文書多用“皇帝敬問”。

五代十國時(shí)期，由于封建勢力割據(jù)激烈，少數(shù)民族地區(qū)各土著首領(lǐng)在羈縻州的基礎(chǔ)上，趁中原各國相互征戰(zhàn)之機(jī)，亦相互攻伐，以大并小，以強(qiáng)吞弱。一些強(qiáng)宗大姓擴(kuò)張勢力，逐漸脫離中央王朝的控制，成為地域性封閉的獨(dú)立小王國。

宋朝統(tǒng)一內(nèi)地之后，順應(yīng)了五代時(shí)期形成的這種情勢，攝唐制并使羈縻政策更加完善，“樹其酋長，使自鎮(zhèn)撫”，并進(jìn)一步籠絡(luò)少數(shù)民族首領(lǐng)，對(duì)“其有力者，還更賜以疆土”，特別加強(qiáng)了對(duì)第一種情況羈縻州、縣的控制，在部族首領(lǐng)之外，加派中原王朝任命的監(jiān)管官員。羈縻政策成為宋王朝統(tǒng)治鄂西少數(shù)民族地區(qū)的一項(xiàng)極為重要的政策。作為整個(gè)治國安邦政策的一個(gè)重要組成部分，這項(xiàng)政策在土家族地區(qū)有其自身的內(nèi)容和特點(diǎn)。

到了元明清時(shí)代，羈縻政策逐漸演變?yōu)橥了局贫?，?jīng)歷明代小規(guī)模及清代中期大規(guī)模的改土歸流政策，實(shí)際上很多少數(shù)民族地區(qū)都被納入了中原政權(quán)的領(lǐng)土之中。到了民國及中華人民共和國成立，土司制度被徹底廢止，取而代之的是部分少數(shù)民族有限的區(qū)域自治政策。