清初內(nèi)閣不能和明朝，尤其是晚明內(nèi)閣相提并論，它始終受到皇帝和保守滿洲貴族的嚴(yán)密監(jiān)督和控制，下面兩個(gè)現(xiàn)象尤其值得重視：

一是內(nèi)閣票擬權(quán)力受到嚴(yán)格限制。票擬是內(nèi)閣權(quán)力之所在，票擬范圍的大小反映了內(nèi)閣在朝廷地位的高低。清初內(nèi)閣從一開始，其票擬權(quán)就頗為有限。先是言官本章“是與不是必須封進(jìn)聽旨定奪”，閣臣不得過(guò)問(wèn)。不久，多爾袞又以“陳奏本章，照顧明例，殊覺遲誤”，為借口，規(guī)定：“今后部院一切疏章，可即速奏候旨遵行”，所謂“速奏”，就是“徑詣宮門陳奏”，而不是先送到內(nèi)三院票擬，這就剝奪了內(nèi)院對(duì)大批部本的預(yù)知權(quán)，部分恢復(fù)了關(guān)外奏議不經(jīng)票擬的傳統(tǒng)。順治十年(1653年)，又規(guī)定：“今后凡系機(jī)密及參劾本章，俱著實(shí)封進(jìn)呈”，內(nèi)院由此喪失了對(duì)機(jī)密奏疏首先了解的權(quán)力。順治十三年(1656年)規(guī)定科道以及在京各官奏折不必先送內(nèi)院，而是“徑詣宮門”，順治十七年(1660年)又定：“其通政司所封各項(xiàng)本章，向來(lái)選送內(nèi)閣發(fā)譯，今后著該衙門自行封進(jìn)，聯(lián)覽過(guò)后發(fā)譯。如系密本，亦著該衙門不拘時(shí)封進(jìn)?！边@樣就剝奪了內(nèi)閣參與重要機(jī)務(wù)的權(quán)力，將它變成了處理日常政務(wù)的官僚衙門，而不是像馮銓和洪承疇所設(shè)想的中樞輔政機(jī)構(gòu)。

二是大學(xué)士的票擬直接聽命于皇帝。清初的票擬和明朝不同，不是閣臣根據(jù)自己對(duì)問(wèn)題的理解提出處理意見供皇帝采納，而是揣摩皇帝的旨意起草諭旨，不可絲毫專擅。當(dāng)時(shí)，大量題本由皇帝首先閱看，然后，再由內(nèi)閣根據(jù)皇帝旨意擬旨，最后獲皇帝認(rèn)可后下達(dá)執(zhí)行。順治十七年(1660年)五月，順治帝令：“今后各衙門及科道各官本章，俱著于每日午時(shí)進(jìn)奏，候聯(lián)披覽，次日發(fā)下擬旨，以便詳閱批發(fā)。”更重要的是，和明朝“天子與閣臣不常見，有所諭，則令內(nèi)監(jiān)先寫事目付閣撰文”的情形不同，“世祖章皇帝親政之初，即日至票本房，大學(xué)士在御前票擬” 。《順治實(shí)錄》曾有這樣的記裁：(順治十年(1653年)十月)在“太和門內(nèi)擇一便室，令大學(xué)士、學(xué)士等分班入直，本章或親批，或于上前面批，若有更改之事，即面奏更改。”大學(xué)士在御前票擬，當(dāng)然只能老老實(shí)實(shí)做皇帝的秘書，而不享有任何政務(wù)裁決權(quán)，故說(shuō)：清初“內(nèi)閣大學(xué)士沿明制主票擬，然一一皆秉上裁，大學(xué)士無(wú)權(quán)也?！边B順治皇帝也不得不承認(rèn)：“爾等(大學(xué)士)職司票擬，一應(yīng)章奏有成規(guī)者，爾等不過(guò)照例擬旨，凡有改正者，皆聯(lián)親裁，未能俾爾等各出所見佐聯(lián)不隸，是皆聯(lián)不能委任大臣之咎，以致爾等俱未獲盡展才猷?！边@種狀況在一定程度上倒符合了明清時(shí)期設(shè)立內(nèi)閣的本意，即閣臣之職，“專一視草代言，故其官謂之制誥。