內(nèi)閣的職責(zé)是：“鈞國政、贊詔命、厘憲典、議大禮”，“贊理機(jī)務(wù)、表率百寮”。具體說，凡下達(dá)的詔命，由它擬進(jìn)與宣布。清初內(nèi)閣與明朝內(nèi)閣比起來，權(quán)力更加微不足道。崇德元年(1636年)，皇太極改文館為內(nèi)三院，職掌記注皇上起居、詔令，收藏御制文字，只要是皇帝用兵、行政事宜，編纂史書，撰擬郊天告廟祝文及升殿宣讀慶賀表文，纂修歷代祖宗實(shí)錄，撰擬礦志文，編纂一切機(jī)密文移及各官章奏;掌記官員升降文冊，撰擬功臣母妻誥命印文，追贈諸貝勒冊文。內(nèi)三院實(shí)際上只是皇帝的機(jī)要秘書班子兼顧問集團(tuán)，并不具有政府的職能，當(dāng)時(shí)也沒有建立起類似明朝內(nèi)閣那樣的票擬制度。在入關(guān)以前，內(nèi)三院并不具有較高政治地位。

清定都北京后，任職內(nèi)院的大學(xué)士們開始承擔(dān)一些票擬事務(wù)，內(nèi)三院從而具有了部分政府職能，這在客觀上加速了清廷從統(tǒng)治東北一隅的地方政權(quán)到治理全國的中央政府的轉(zhuǎn)變。然而，當(dāng)時(shí)內(nèi)三院所票擬的大多是無關(guān)痛癢的“官民奏聞之事”，對朝廷“用人行政”卻無發(fā)言權(quán)，這就不能不使部分推崇明制的漢族大學(xué)士感到失望，故而大學(xué)士馮銓、洪承疇對清廷權(quán)力分配發(fā)出不滿之辭 。順治十五年(1658年)，清廷正式改內(nèi)三院為內(nèi)閣，使其成為名副其實(shí)的政府機(jī)構(gòu)。然而，即使如此，清初內(nèi)閣仍然不能和明朝，尤其是晚明內(nèi)閣相提并論。

康熙帝親政以后，重新將內(nèi)三院改為內(nèi)閣，內(nèi)閣負(fù)責(zé)處理日常政務(wù)的職能進(jìn)一步明確下來，隨之而來，內(nèi)閣權(quán)力有所加強(qiáng)，因而出現(xiàn)了明珠、徐元文、李光地等在朝中有一定影響的大學(xué)士。然而，明珠等人絕不可能危及皇帝的絕對權(quán)威。具有明確權(quán)力意志的康熙皇帝始終堅(jiān)持將政務(wù)大權(quán)牢牢控制在自己手中，康熙帝稱：“今天下大小事務(wù)皆朕一人親理，無可旁貸。若將要務(wù)分任于人則斷不可行”。

清初官員奏事，公事用題本，私事用奏本，題本用印，奏本不用印。乾隆前期以后，廢止奏本，一概用題本。所謂票擬，就是內(nèi)閣有權(quán)代替皇帝預(yù)先閱看官員的題本奏本，并且提出處理意見，寫在一張小紙票上，然后呈送皇帝裁定。這種內(nèi)閣預(yù)先用小紙票標(biāo)寫批答之辭，便叫作票擬，也叫作票簽。然而內(nèi)閣的權(quán)力愈來愈低。清初，在內(nèi)閣之外，設(shè)有議政王大臣會議，皆由滿族大臣組成，凡軍國機(jī)要重務(wù)都不經(jīng)過內(nèi)閣票擬，而徑由議政王大臣會議策劃方案，最后由皇帝裁決?？滴鯐r(shí)又有南書房，翰林文學(xué)之士，入內(nèi)當(dāng)值。凡一切特頒詔旨，皆由南書房翰林撰擬，內(nèi)閣之權(quán)更分。到雍正年間，清廷又普遍推行奏折制度，凡屬密辦之事，皆令官員使用奏折直達(dá)皇帝，由皇帝親自批答，發(fā)還奏人付諸執(zhí)行。由此許多題本變成例行公事，已無機(jī)要可言，內(nèi)閣之權(quán)力遂大為削弱。