財(cái)政制度是國家制度的重要組成部分，通過財(cái)政收支及其管理活動(dòng)，財(cái)政行為貫穿于一切國家治理活動(dòng)中，并成為制度運(yùn)行的基礎(chǔ)條件。

財(cái)政與國家之間的關(guān)系，至少有三個(gè)方面：

一是財(cái)政資源作為指標(biāo)，反應(yīng)國家運(yùn)行的健康程度；

二是財(cái)政作為動(dòng)因，對(duì)國家的日常治理、制度構(gòu)建與長期發(fā)展產(chǎn)生影響；

三是財(cái)政作為渠道，國家的各項(xiàng)治理措施經(jīng)由財(cái)政渠道達(dá)到目的地。

學(xué)者們更為重視的是在歷史發(fā)展過程中的危機(jī)時(shí)刻，為挽救危機(jī)而在財(cái)政制度方面作出的調(diào)整與改革對(duì)政治發(fā)展產(chǎn)生的影響，也就是在危機(jī)時(shí)刻財(cái)政動(dòng)因?qū)肄D(zhuǎn)型的推動(dòng)。財(cái)政危機(jī)或財(cái)政挑戰(zhàn)，往往迫使統(tǒng)治者在行為方面甚至制度方面做出改變，如果這樣的改變能夠有效地應(yīng)對(duì)危機(jī)，國家制度就會(huì)發(fā)展甚至發(fā)生轉(zhuǎn)型，整個(gè)國家也就呈現(xiàn)出成長的態(tài)勢；如果無力應(yīng)對(duì)這些危機(jī)，國家制度就會(huì)崩潰，整個(gè)國家的發(fā)展出現(xiàn)停滯甚至國家瓦解?；诖?，美國學(xué)者霍夫曼和諾伯格評(píng)論說，“在財(cái)政發(fā)展和政治發(fā)展的道路上，財(cái)政危機(jī)都是轉(zhuǎn)折點(diǎn)”。

財(cái)政危機(jī)的種類

如果細(xì)加區(qū)分的話，財(cái)政危機(jī)至少有以下三種或者說有三個(gè)層次：

第一種是收支危機(jī)，它是通常所說的財(cái)政危機(jī)，表現(xiàn)為財(cái)政收不抵支而出現(xiàn)短期的赤字；

第二種是制度危機(jī)，它不僅表現(xiàn)為長期的收支赤字，而且表現(xiàn)為制度性和根本性的危機(jī)，即原有財(cái)政類型中的主體收入已無法支持不斷攀升的支出，需要將主體收入形式加以更換，實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)型；

第三種是價(jià)值危機(jī)，它意味著財(cái)政義務(wù)承擔(dān)者對(duì)財(cái)政征收合法性產(chǎn)生懷疑，要求國家在價(jià)值系統(tǒng)方面提供令人滿意的解釋，多數(shù)時(shí)候與制度危機(jī)同時(shí)出現(xiàn)，但也可能單獨(dú)發(fā)生，就是說此時(shí)財(cái)政收支方面沒有赤字。

從春秋戰(zhàn)國至清代晚期這一歷史時(shí)期，常被稱為中華帝國時(shí)期。在此期間，上述三種或三個(gè)層次的危機(jī)都曾分別或者同時(shí)出現(xiàn)過。成功地應(yīng)對(duì)這些危機(jī)，是歷史上中華帝國成長的重要?jiǎng)右颉?/p>

應(yīng)對(duì)收支危機(jī)帶來的制度進(jìn)步

收支危機(jī)是最為常見的財(cái)政危機(jī)。在中國歷史上，它可能分別或同時(shí)來自于以下兩個(gè)方面：一是支出大幅增長，如因?yàn)榫鲗?duì)外征伐的雄心、突發(fā)性外來入侵或內(nèi)部叛亂等導(dǎo)致軍事支出增加，或者因大規(guī)模工程建設(shè)或大范圍災(zāi)荒而帶來支出增加，還有因王朝長期延續(xù)而帶來皇室支出和官俸支出的增加；

二是來自于收入的減少，如災(zāi)荒或叛亂導(dǎo)致的田賦等正式收入減少，管理能力下降或官吏特權(quán)階層的操弄而導(dǎo)致應(yīng)收未收等。

應(yīng)對(duì)上述收支危機(jī)，傳統(tǒng)的做法無非是“節(jié)流”和“開源”兩個(gè)方面。

所謂“節(jié)流”，主要是降低軍事活動(dòng)的頻率與力度（減少征伐、更多采用懷柔手段等）、減少工程建設(shè)、降低皇室消費(fèi)與官俸支出、將再分配方面的支出責(zé)任更多地轉(zhuǎn)移給下級(jí)政府或民間來承擔(dān)、改善財(cái)政支出管理以減少中間漏損等。

所謂“開源”，主要有以下幾個(gè)方面：以正稅附加（田賦附加、商稅附加等）的形式，獲取額外收入；擴(kuò)大特權(quán)收入（如早期的賣官鬻爵收入，后期更正式的捐納報(bào)效制度等）；向下級(jí)政府?dāng)偱苫驅(qū)⒃上录?jí)政府支配的收入劃歸上級(jí)政府（特別是中央政府）；擴(kuò)大來自于工商業(yè)的收入（增加捐稅種類或提高稅率，擴(kuò)大專賣商品種類或提高上繳比例）；改善收入管理，如減少優(yōu)免范圍，減少中間漏損，減少“民欠”的數(shù)額等。

在應(yīng)對(duì)收支危機(jī)的過程中，雖然有些做法呈現(xiàn)出一再重復(fù)（或循環(huán)）的特征，但仍有許多做法呈現(xiàn)出制度改進(jìn)的態(tài)勢，這表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面。

中央集權(quán)程度不斷提高  帝國時(shí)期中央集權(quán)程度的提高，不僅體現(xiàn)為基本政治制度安排的改進(jìn)（如人事任免與監(jiān)察機(jī)制不斷完善等）上，還體現(xiàn)在財(cái)政制度方面。在財(cái)政制度上中央集權(quán)程度的提高，主要體現(xiàn)為在財(cái)賦的上解、存留、奏銷等層層制度制約下，地方政府留用財(cái)力不斷降低，支出權(quán)限受到中央政府日益嚴(yán)格的監(jiān)控。由于中央集權(quán)程度提高，君主所行使的權(quán)力，越來越接近于現(xiàn)代國家中的主權(quán)。在此前提下，中央政府調(diào)配財(cái)政資源、改善財(cái)政收支管理的能力大大加強(qiáng)，由此帶來財(cái)政制度在今天主權(quán)意義上的發(fā)展。

財(cái)政管理水平不斷提高  從早期的大司農(nóng)到對(duì)宰相負(fù)責(zé)的戶部，再到后期直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)的戶部，財(cái)政管理機(jī)構(gòu)正規(guī)化水平不斷地上升。從早期的“上計(jì)”到會(huì)計(jì)，直到后期的奏銷，財(cái)政的內(nèi)控與監(jiān)察制度也在不斷地發(fā)展。從早期著重人口登記的戶籍到后期著重于土地登記的魚鱗圖冊(cè)，財(cái)政對(duì)社會(huì)的管理和調(diào)控能力也在不斷地提升。這些制度的改進(jìn)，是中國傳統(tǒng)財(cái)政制度理性化的發(fā)展。

支出控制水平不斷提高  在相對(duì)有限的帝國國家職能理想制約下，國家是否穩(wěn)定在相當(dāng)程度上取決于財(cái)政支出規(guī)模能否得到有效的控制。雖然不同的君主在控制財(cái)政支出規(guī)模的意愿和能力方面有所不同，但就總體而言，國家財(cái)政支出控制水平還是呈現(xiàn)出不斷提高的趨勢。這既表現(xiàn)為君主對(duì)外擴(kuò)張的軍事雄心不斷地降低（由此帶來軍事支出規(guī)模得到控制），也表現(xiàn)在皇室消費(fèi)水平和官俸支出水平等方面控制能力大大提高上。在相當(dāng)程度上，它體現(xiàn)了財(cái)政制度責(zé)任性的發(fā)展。

市場化社會(huì)化程度不斷提高  從中華帝國發(fā)展的早期到晚期，在應(yīng)對(duì)一系列危機(jī)過程中，財(cái)政收支及其管理制度的市場化和社會(huì)化程度不斷地提高。早期政府依靠任命鄉(xiāng)官對(duì)社會(huì)實(shí)行直接統(tǒng)治和財(cái)政管理，后來越來越依靠富民和鄉(xiāng)紳的自愿合作來征集財(cái)賦、調(diào)控社會(huì)，以至于到了晚期，中國被人普遍認(rèn)為實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)紳自治（雖然并無法律上明確的自治權(quán)利）。政府的收支管理和職能實(shí)現(xiàn)，也越來越依賴于市場化的手段，如鹽業(yè)管理從全面壟斷向部分壟斷（許可制）直至征稅制的發(fā)展，以及政府對(duì)種種“入中”手段的運(yùn)用等。這既體現(xiàn)了財(cái)政管理藝術(shù)水平的提高，又體現(xiàn)了國家與社會(huì)的和解水平，代表著財(cái)政制度公共性的提高。

制度危機(jī)應(yīng)對(duì)中的國家轉(zhuǎn)型

在中國歷史上，財(cái)政中的制度危機(jī)出現(xiàn)過兩次，即春秋戰(zhàn)國時(shí)期和晚清民國時(shí)期，并由此帶來了財(cái)政轉(zhuǎn)型及國家轉(zhuǎn)型，本文只討論前一個(gè)。此外，在宋代尤其是南宋時(shí)期，財(cái)政危機(jī)也接近于制度危機(jī)，只不過此時(shí)并未真正帶來財(cái)政轉(zhuǎn)型乃至國家轉(zhuǎn)型。

春秋戰(zhàn)國時(shí)期的財(cái)政危機(jī)，起源于城邦時(shí)代的貢助型財(cái)政類型，不適應(yīng)正在來臨中的帝國的要求，而這一要求在相當(dāng)大程度上又是由正在變動(dòng)中的社會(huì)帶來的。財(cái)政危機(jī)的直接表現(xiàn)就是，當(dāng)時(shí)君主領(lǐng)地內(nèi)民眾以勞役方式提供的“助”，以及領(lǐng)地外封臣或臣服部落上繳的“貢”，已無法滿足列國間生存競爭對(duì)集中性和大規(guī)模財(cái)政收入的要求。于是，各國對(duì)基本制度特別是財(cái)政制度紛紛進(jìn)行改革（即“變法”），財(cái)政改革的主旨是“通公私（以土地為君主所有、小農(nóng)家庭占有使用為產(chǎn)權(quán)方式）”和“履畝而稅（小農(nóng)家庭依其土地面積而上繳田賦）”，從而構(gòu)建起家財(cái)型財(cái)政。到戰(zhàn)國后期，這一財(cái)政類型的制度內(nèi)容大體奠定，并在秦漢時(shí)期成型。雖然在發(fā)展過程中，這一家財(cái)型財(cái)政也屢有變革，但其基本內(nèi)容未變，從而為國家的穩(wěn)固提供著關(guān)鍵性的支持。

到了宋代特別是在南宋時(shí)期，遭遇大規(guī)模入侵的威脅，以田賦為主要形式的稅地財(cái)政收入已無法支持國家的財(cái)政支出要求，這樣財(cái)政不得不設(shè)法稅商而轉(zhuǎn)向工商業(yè)尋求收入來源，由此帶來某種程度上財(cái)政轉(zhuǎn)型的要求。宋代政府對(duì)工商業(yè)的重視、王安石變法以及后來的財(cái)政制度調(diào)整，就是因應(yīng)這種要求的結(jié)果。也正因如此，宋代工商業(yè)經(jīng)濟(jì)之繁榮，以及財(cái)政中來源于工商業(yè)的收入比重之高，都是帝國時(shí)期少有的現(xiàn)象。不過，由于制度框架的約束，此時(shí)家財(cái)型財(cái)政未能真正地實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，由此帶來了財(cái)政的失敗和國家的崩潰。

價(jià)值危機(jī)應(yīng)對(duì)中政治合法性的提升

財(cái)政征收是對(duì)民眾財(cái)產(chǎn)的一種“剝奪”，只有在相當(dāng)程度上民眾能自愿服從（心理上有義務(wù)感而非全然出于恐懼），征收成本才不會(huì)過大。而要使民眾產(chǎn)生財(cái)政上繳的義務(wù)感，就必須給予財(cái)政征收一種價(jià)值的說明以使其具有正當(dāng)性。只有建立起價(jià)值觀的財(cái)政，才能低成本地運(yùn)行，并維持國家的長治久安。從中華帝國發(fā)展史來看，財(cái)政上重大的價(jià)值危機(jī)主要有兩次，一次發(fā)生在秦代，一次發(fā)生在清末民初，本文此處只討論前者。

在秦代，國家對(duì)社會(huì)采取直接的暴力征服，在財(cái)政征收方面主要依賴體現(xiàn)直接征服關(guān)系的徭役，其所采用的法家理論不能充分地對(duì)財(cái)政征收作出正當(dāng)性說明。因此，初生的帝國財(cái)政，遭遇到價(jià)值危機(jī)。在這一缺乏價(jià)值說明、過于暴力的國家被推翻后，在漢代朝廷與民間學(xué)者的合作下，在國家與社會(huì)的互動(dòng)過程中，以董仲舒為首的儒家學(xué)者，改造并形成了契合于當(dāng)時(shí)社會(huì)中生產(chǎn)生活方式與民眾心理結(jié)構(gòu)的儒術(shù)，來為當(dāng)時(shí)的政制（包括財(cái)政）辯護(hù)。在這樣的價(jià)值中，君權(quán)源于天，君主要像大家長對(duì)孩子一樣對(duì)民眾的利益負(fù)責(zé)，為此民眾必須承擔(dān)起對(duì)國家（以君主為代表）必要的財(cái)政上繳任務(wù)。這樣的價(jià)值說明，在相當(dāng)程度上是具有說服力的，因而能夠得到民眾的認(rèn)同。

正如明代學(xué)者邱浚在《大學(xué)衍義補(bǔ)》中總結(jié)的，“自古帝王莫不以養(yǎng)民為先務(wù)”，他說：“以天下之民、之力、之財(cái)，奉一人以為君，非私之也，將賴之以治之、教之、養(yǎng)之也。為人君者，受天下之奉，乃殫其力、竭其財(cái)，以自養(yǎng)其一身而不恤民焉，豈天立君之意哉？”在他的解說中，上天立君的目的在于養(yǎng)民，君主養(yǎng)民要依靠天下的財(cái)力，這一前后貫通的邏輯為帝國時(shí)期財(cái)政征收提供了價(jià)值說明。需要強(qiáng)調(diào)的是，邱浚這樣的儒家學(xué)者，既是為財(cái)政提供價(jià)值說明的承擔(dān)者，又是運(yùn)行包括財(cái)政制度在內(nèi)的國家制度的操作者。

帝國制度在歷史空間中的不斷成長，有賴于這樣的財(cái)政價(jià)值說明和制度操作，而在晚清民國時(shí)期從帝國向現(xiàn)代國家的轉(zhuǎn)型，也有賴于從帝國財(cái)政價(jià)值的說明，向現(xiàn)代財(cái)政的價(jià)值觀轉(zhuǎn)型。就是說，此時(shí)需要提供新的合法性來說明來解釋為什么要拋棄傳統(tǒng)財(cái)政，并接受工商稅收、工商經(jīng)濟(jì)乃至服務(wù)于工商經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代國家制度。

（作者劉守剛為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、法學(xué)博士，研究方向?yàn)橹袊?cái)政史、西方財(cái)政思想史。著有《財(cái)政中國三千年》《中國古代治國理財(cái)經(jīng)典闡釋》《西方財(cái)政思想史十六講》《中國財(cái)政史十六講》《家財(cái)?shù)蹏捌洮F(xiàn)代轉(zhuǎn)型》《國家成長的財(cái)政邏輯》等，主編“財(cái)政政治學(xué)譯叢”和“財(cái)政政治學(xué)文叢”兩套叢書，并在得到App上開設(shè)音頻課程“中華帝國財(cái)政30講”。）